尼罗河流域的水政治 作者：张瑾 上海师范大学非洲研究中心副教授
图源：Arab Center Washington DC 1. 复兴大坝：坝权之下的水权之争 20世纪下半叶，埃及利用与美国的良好关系，对尼罗河上游国家开发尼罗河的水利项目进行打压。当时上游各国独立不久，国力不强，埃及的阻扰政策成效明显，尼罗河流域水政治呈现单极稳定态势。随着近年来上游各国的发展，尤其是进入21世纪以后，尼罗河流域的水政治开始动荡。尼罗河水量主要发源于埃塞高原的青尼罗河，青尼罗河上“复兴大坝”的动工兴建和蓄水，使当前尼罗河水政治纷争趋于白热化。 1991年，埃塞俄比亚人民革命民主阵线（EPRDF）主席梅莱斯·泽纳维（Meles Zenawi）出任新政府领导人。梅莱斯执政期间，埃塞俄比亚国内政治基本稳定，经济状况逐步改善，2000年之后更呈现高速发展态势，成为1000万以上人口国家中人均国民生产总值增长第三快的国家。然而，尽管埃塞俄比亚虽然雨量丰沛，号称“非洲水塔”，但水利开发利用率极低。十几年前，埃塞俄比亚全国发电装机容量仅为200兆瓦，能用上电的人口不到20%，为实现更好的经济发展，也为了惠及民生，埃塞俄比亚决定充分利用高原势力资源大力开发水电，让电力出口超过咖啡成为最大创汇产业。吉巴Ⅲ（187兆瓦）、特克泽（30兆瓦）、戈巴（37.1兆瓦）等一批水电站纷纷涌现，推进了埃塞俄比亚经济的快速发展。 自20世纪50年代，埃塞俄比亚就有在青尼罗河建大坝的想法，但囿于当时国内条件和国际形势一直无法动工。2008年，埃塞俄比亚提出在各国共建大坝的计划，被埃及回绝，于是埃塞俄比亚决定自行建造，开始做筹建准备。2010年5月，尼罗河流域部分国家在乌干达拟定了重新分配尼罗河水资源的协议，但埃及和苏丹以危及水安全为由拒绝签署此协议。 2010年埃及向联合国和非洲联盟提出该问题，但并未得到满意回复。同年11月，埃塞俄比亚宣布大坝设计完成。 2011年2月，北非动荡中，埃及总统穆巴拉克下台。3月，“千年大坝”项目计划公布后的第二天，意大利公司Salini Castratory接受了埃塞俄比亚政府标的48亿美元的建设合同。埃及国内政局动荡之际，埃塞俄比亚趁热打铁，4月就举行了大坝的奠基仪式，将之前计划的“千年大坝”更名为“复兴大坝”，并将此作为实现第二个“增长与转型计划”的重要一环。 苏丹可从复兴大坝获益颇多，并不反对建坝。埃及起初激烈反对，2012年，埃及新任总统穆尔西访问埃塞俄比亚呼吁合作。2013年4月，埃及和苏丹的两国领导人在开罗会面并约定结盟，5月埃塞俄比亚忽然宣布要改道青尼罗河建设，三方委员会呼吁为此应该开展更多研究，但6月底，埃及穆尔西总统下台，次年塞西总统宣誓就职。2014年塞西新任埃及总统后，为了改善埃及国内外环境，埃及试图打破与埃塞俄比亚的外交僵局，开始同意谈判。当年5月，埃及人民外交代表团访问埃塞俄比亚，两国同意解决分歧，扩大合作。埃塞俄比亚提出与埃及分享大坝计划，以便后者可以研究大坝的影响，并促进进一步合作。11月，包括埃及、苏丹和埃塞俄比亚灌溉部长在内的三方技术委员会、三方专家小组和四位国际专家一起举行了第一次会议。 2014年，在多回合的谈判中，在干旱和长期干旱期间的大坝运行规则和机制、水库的充填过程等问题，三方委员会达成了不少成果，如今这也被视为现阶段解决复兴大坝危机的共识。但是，2014年的谈判没有签署协议，因此不同谈判方的意见并无定论。 2015年3月，埃及、苏丹和埃塞俄比亚三国代表在喀土穆发表《原则宣言》，同意在不损害各方利益的前提下展开合作。埃塞俄比亚表示大坝竣工后将采取相关措施保证流入下游的水量不会减少，并表示枯水期不进行蓄水，下游国家不会受到大坝建设的不利影响。此后，专家委员会就大坝的安全、蓄水和运营等问题进行技术层面上的谈判。但2016年埃塞俄比亚拒绝了埃及提出的增设水坝循环井式溢洪道（更有利于下游泄洪的安全保障，但是会增加成本）的主张，并在年中宣布大坝建设已经完成超过60%。2017年，各方对复兴大坝的技术研究报告产生分歧，年末，埃及塞西总统公开表示：“尼罗河水事事关生死。” 2018至2019年，流域复杂的政局把已经形成的良好谈判形势再次打乱：埃塞俄比亚、埃及和苏丹因为选举、政权更迭和国内局势动荡，各方对不同技术主体的调研报告无法产生共识，世界银行或非盟都没有办法进行多方协调。谈判进程一再被延误，各方对地区不稳定的担忧再度升温。 2019年9月，埃及总统塞西在联合国大会上发言时提出大坝问题，呼吁国际社会对埃塞俄比亚施加压力，这让复兴大坝的问题国际化。10月，埃及指责埃塞俄比亚阻碍了有关技术问题的最终协议，呼吁重塑《原则宣言》第10条，其中规定，如果这三个国家无法找到解决这些争端的办法，他们必须要求调解。在索契举行的俄罗斯-非洲峰会期间，俄罗斯促成了埃及和埃塞俄比亚领导人同意恢复谈判。随后，两国接受了美国和世界银行的调解。 从2019年11月6日至2020年2月27日至28日，美国在世界银行行长的出席下促成这三个国家的三方谈判。然而，埃塞俄比亚认为美国起草的草案对复兴大坝蓄水设置严格条件，本质上还是在维护1959年的协议，拒绝签字。埃及继而寻求联合国安理会的声援。6月起，非盟介入复兴大坝各方的谈判进程。不过，虽然非盟认为90%的问题已经解决，呼吁尽快就蓄水和大坝运营签署协议，但埃塞俄比亚认为鉴于目前形势，不能签署约束性的协议，只接受指导性的协议。7月，在非盟的主持下，三边会谈通过视频会议恢复，欧盟、美国、非盟委员会的观察员以及法律和技术专家参加了会谈。埃及希望制定在长期干旱期间水库运营的明确政策，而苏丹希望任何具有约束力的协议都包含解决未来争端的综合机制，但多方都无法在技术和法律层面没有达成共识。谈判再次陷入僵局。 2020年12月，苏丹和埃塞俄比亚联合军队与埃塞俄比亚支持的民兵在边境地区爆发军事冲突。流域国家之间的紧张局势加剧。 2021年3月，埃及和苏丹建议一个由联合国、欧盟、美国和非盟组成的四方调解委员会，调解复兴大坝蓄水和运营问题，但埃塞俄比亚拒绝了这一建议，并在5月开始二次蓄水。2021年7月，联合国安理会应埃及和苏丹的要求，正式呼吁三国在“合理的时间框架内”完成各方接受并具约束力的协议。 然而，苏丹方面自2021年10月发生了布尔汉领导的政变以来，这使得2019年巴希尔实施的向文官统治的过渡形势中断，苏丹军方一直在推迟还政给文官政府的最后期限，这不仅让非盟决定暂停苏丹参与非盟的所有活动，也让美国总统拜登以类似理由将苏丹排除在美国首都华盛顿举行的美非首脑会议之外。尽管苏丹和埃及在复兴大坝中的共同利益没有改变，但联盟发生了微妙变化。2023年1月26日，埃塞俄比亚总理阿比于在苏丹喀土穆总统府会见苏丹主权委员会主席布尔汉。2月以来，只要谈到涉及地区安全的事务，双方就提到复兴大坝。比如2月12日，埃及外交部长Sameh Shoukry在埃及外交事务委员会年会上针对俄乌危机对中东和埃及的影响议题发表讲话，明确表示埃塞俄比亚正在阻挠为大坝的蓄水和运营达成具有约束力的框架。2月16日苏丹驻尼日利亚大使Mohamed Abdelmannan在接受访问时督促多方达成具有约束力的协议。2月20日，埃塞俄比亚总理阿比访问了苏丹，这让埃及感受到了同盟之间的罅隙。 2022年俄乌战争爆发，复兴大坝问题成为埃及和埃塞俄比亚借以阐述自己对大坝主张的另一次契机。尽管埃及整年中都继续表明其坚定立场，认为有必要就复兴大坝的蓄水和运营达成具有法律约束力的协议，在11月举行的联合国COP27气候大会上，埃及积极呼吁国际社会对其面临的日益紧迫的水资源问题予以关注。但埃塞俄比亚却毫不受影响，不仅在8月12日完成了大坝的第三次蓄水，还在气候大会上希望将复兴大坝视为气候变化的有利项目，从而成为区域的能源枢纽。 目前，复兴大坝争议的焦点无非是埃塞俄比亚是不是愿意参与到多方谈判，以及流域是不是有可能产生主要三国（埃及、苏丹和埃塞俄比亚）三方都认可的、具有水资源保障效力的协约。 结合之前尼罗河流域的水政治形势，各方立场形成鲜明对立。埃塞俄比亚政府不惜倾全国之力，大举借债投入修建水坝的工程中；而埃塞俄比亚民众则通过购买债券、捐款的方式支持这个项目，以寄托“复兴”（Renaissance）的希望。埃及真正担心的不止是水量减少，而是对“历史水权”背后的区域大国地位的撼动，是尼罗河流域地缘政治格局的改变。复兴大坝裹挟着国民自豪感等情绪，对各国的影响比经济、政治改革或者解决民生问题来得强烈。埃塞俄比亚兀自三次蓄水，除了遭受了一些口诛笔伐，并没有实际损失。反而是地区国家不稳定的政局，一再让埃塞俄比亚更加自信与自我。 2. 非洲第一场“网络战争” 与官方马拉松式的谈判拉锯不同，复兴大坝各方利益纷争，很快就掀起了非洲第一场“网络战争”。 2020年1月14日，在一场新闻发布会上，埃塞俄比亚水务部长贝克尔（Sileshi Bekele）被问及复兴大坝的事情，有一个问题是：大坝建成后，该由谁来控制和管理大坝？贝克尔觉得这个问题匪夷所思，他留下一句简短的回答：“这是我的大坝（It’s my dam）。”这句话迅速成为一句流行语，在埃塞俄比亚国内网络上热传，引发网友的共鸣。他们在社交媒体上声称，修筑大坝和蓄水是埃塞俄比亚人自己的权利，没有人可以阻止。 埃及的网民也不甘示弱。他们在推特上发起话题：Nile4All，意即“尼罗河属于所有人”；而在“Egypt Nile Rights”这个话题下面，埃及网友宣称要加入埃及军队，不惜一战来维护埃及在尼罗河的权利。2020年6月末，有四名埃及黑客——这些埃及黑客属于一个叫做“网络荷鲁斯”（Cyber Horus）的组织，“荷鲁斯”就是古代埃及神话中法老的守护神——策划了一场网络攻击，他们侵入数十个埃塞俄比亚政府网站，将页面换成一个骷髅法老的形象，并留下一句话：“如果尼罗河水位下降，所有法老的士兵将迅速出击，埃塞俄比亚人准备好迎接法老的愤怒吧。” 2020年6月，Stratfor发表文章认为，埃及没有能力进行大规模的军事攻击，因其不具备经济和政治后勤保障。同时，一次有埃及高层政治家参加的会议被错误地电视转播，显示出埃及高层正就 “如何接受复兴大坝”集思广益。尽管之前埃及总统塞西建议，如果埃及在尼罗河中的份额减少一滴，那“鲜血”将是替代方案；埃及也曾私下支持埃塞俄比亚境内的军事组织破坏政府稳定，但随着5月青尼罗河支流的水源因复兴大坝改道，复兴大坝的建设进入了新阶段，埃及方面的“狠话”在国内或国际上都无法再“自圆其说”。 2020年7月，埃塞俄比亚宣布完成了复兴大坝第一阶段蓄水后，埃塞俄比亚、埃及、苏丹定于8月3日在非盟斡旋下启动新一轮复兴大坝问题三方谈判，但仍无疾而终。2020年9月，美国国务院宣布除人道主义援助外，中止对埃塞俄比亚的其他援助，包括反恐和军事教育与培训、打击人口贩运项目、安全及发展援助资金等，涉及金额达1.3亿美元。随即也引发网络热议，认为美国从2020年3月开始筹措的各种协议草案，不过是自以为是的“公平和平衡”，布鲁金斯学会甚至认为，在3月短短几周内，美国就消耗了与埃塞俄比亚建立的良好信誉。俄塔斯社2020年10月28日报道认为，美国在复兴大坝上没有建设性的意见，反而提出了最糟糕的方案，激怒了埃塞俄比亚人民，认为美国是敌人，而埃塞俄比亚只会尊重朋友。 尽管埃及和埃塞俄比亚捍卫各自立场各不相让，但基于复兴大坝开始蓄水，工程接近竣工，谈判的主动权已经转移到埃塞俄比亚手里。如协议签不下来，大坝项目会继续推进。如一定要签署协议，各方尤其是下游国家，必须要以更包容的心态，权衡“面子”与“里子”，做出实质性的让步。近期，基于“GERD”等话题的争锋相对开始趋于平缓。埃塞俄比亚大部分的人民认为“梦想已经在启航”，而埃及方面更多主张“尊重历史”“和平共享”。 3. 不断变化中的各方态势 根据埃塞俄比亚计划，持续到2023年年底，复兴大坝都处于快速蓄水阶段。在这个期间，青尼罗河除了每年蒸发和损失的100亿立方米水之外，会贡献埃及和苏丹共享的840亿立方米水资源中的485亿立方米水资源，补充则将面临严重不足，埃及南部的纳赛尔湖水也会有类似的短缺。当大坝蓄水湖蓄水量达到最大容量（740亿立方米）时，纳赛尔湖水位将降到海拔150米左右，这是阿斯旺高坝水轮机停止运转的蓄水位。对此，埃及提出应保持纳赛尔湖水位在165米，从而维护阿斯旺高坝涡轮机保持运转并发电，但遭到埃塞俄比亚的拒绝，继之引发埃及的强烈反对。 在之前的复兴大坝外交拉锯战中，苏丹一直以国际观察员身份向国际社会发出的呼吁，表明多方谈判意愿。直到2021年2月，苏丹与埃塞俄比亚发生边界争端。这次边界分歧是突然的，此次争端之后，苏丹在复兴大坝上的立场发生了变化，认为自身利益与复兴大坝密切相关。不过，苏丹一直坚持着自己的调解理念，当沙特外交部非洲事务组负责人表示其有志对三国关系进行调解时，苏丹并不以为意，仍立志促成美国，联合国和欧盟与非盟的四方合作。 2021年3月上旬，埃及总统塞西对苏丹进行了为期一天的访问，在此期间，他和苏丹领导人达成共识，拒绝埃塞俄比亚单方面实施复兴大坝第二阶段计划的计划。但埃塞俄比亚似乎没有将此事件放在心上，认为苏丹和埃及之间未达成任何协议，而自己引领的复兴大坝谈判已上升到一个新的水平。3月23日，埃塞俄比亚总理阿比表示，复兴大坝的第二次蓄水将如期在2021年7月的雨季期间进行。与此同时，他声称“我们不希望损害埃及和苏丹的水利利益。”这显然让流域国家再次焦虑了，他们认为，复兴大坝的第二次蓄水是对之前《原则宣言》的再次违反。埃及外交大臣Sameh Shoukry次日即表示，埃及希望埃塞俄比亚方面有政治意愿在有争议的复兴大坝上签署具有约束力的法律协议；埃及早已显示出达成协议的意愿，但在去年美国主持的谈判之后，埃塞俄比亚放弃了签署协议，这会让已有的协议基础带来新的挑战。 目前可以看到的是，苏丹和埃及之所以呼吁国际社会的介入，无非是想借西方的力量向埃塞俄比亚施加压力，将事情带出非洲，而不是进行调解。但目前对复兴大坝的观点差异，似乎是扩大差距而不是缩小差距。 三 未来尼罗河流域水政治的走向
图源：FIU 1. 全球变暖与尼罗河流域的水情变化 全球变暖对尼罗河流域的水情变化带来了潜在影响。通过使用土壤和水评估模型(SWAT)对过去（1981-2010）和未来（2010-2039、2040-2069和2070-2099）的气候情景进行评估。结果表明，在区域气候模型（RCM）基础上，尼罗河流域将会持续受到气候变暖的影响而增加蒸散量（PET），地表径流将会增加约14%，但流域的总产水量返回会下降-1.7至-6.5％（测量方法RCP4.5）和-10.7至-22.7％（测量方法RCP8.5）。也就是说，随着气候变暖，在不考虑复兴大坝截留的影响下，尼罗河流域的支流水量尽管有增加的可能，但整体流域的水资源趋于减少。如果使用耦合模型比较模型（CMIP3）进行推测，则显示出在当前的气候变化情景下，主要降雨季节（6月至9月）到1月至5月会更早发作，且伴有更强烈的季节变化和降雨时长，这也意味着部分流域产生洪涝继生灾害的可能性更大了。近年来东非地区频发的洪水灾害就是一个典型印证。 气候与人类工程，都对尼罗河流域的水资源管理与开发提出了新的挑战。适应是对气候变化的立即反应，密切监测显得必不可少。因为即使是平均温度或极端温度的微小变化，也可能对水资源的可利用性、洪水和干旱、农业、电力和运输系统、自然环境乃至健康与安全造成严重后果。河流流量减少，土地退化，污染排放、干旱和洪灾的可能性增加以及疾病发病率上升，是未来流域面临的各种潜在危机。 寻找和使用替代水源似乎已经成为区域用水共识，地下水已经成为非洲饮用水的主要来源。一项由联合国支持的计划，旨在优化努比亚砂岩含水层的利用，埃及，苏丹，乍得和利比亚已同意将其设在撒哈拉沙漠东部的地下。通过利比亚的“人造河大工程”的完成，已经开始从含水层中抽水，这有可能使这四个国家的供水长达400年。但是，这一预测将根据北非人口的增长而改变，而且更为令人担忧的是，地下水本就属于极易流失的再生资源，一旦使用过度，则整个流域将面对更严峻的生态危机。 2. 尼罗河流域倡议（NBI）：流域国家的合作 随着尼罗河流域政治经济发展，各国都努力为争取和利用水权开展多边协商，争取对自己更有利的水资源制度。谋求建立稳定的对话机制和监管平台，从而加强对尼罗河的水治理逐渐成为各方共识。其实，早在20世纪60年代，尼罗河流域各国就试图建立合作机制。1967年，埃及、肯尼亚、苏丹、坦桑尼亚和乌干达与联合国开发计划署（UNDP）和世界气象组织（WMO）共同发起了“Hydromet”项目。该项目的目的是评估维多利亚湖流域的水平衡，以协助控制和调节湖泊水位以及尼罗河的水流。后来，卢旺达和布隆迪加入了这一努力。该项目历时25年，在1992年完成。但该项目并未包括主要的水贡献国埃塞俄比亚，也未能努力制定有效的流域安排。 1997年开始，埃塞俄比亚、卢旺达、乌干达、肯尼亚、坦桑尼亚和布隆迪签署“尼罗河合作框架协议”（NRCF），认为沿岸国家都可以建设水坝项目，遭到埃及和埃塞俄比亚的反对。1998年3月，尼罗河流域国家水务部长理事会在坦桑尼亚阿鲁沙达成了关于共享和管理尼罗河水的广泛协议，10个沿岸国家中有8个参加了阿鲁沙会议。在厄立特里亚和刚果（金）没有参加的情况下，会议批准了新的行动纲领。 1999年2月22日，10个尼罗河流域国家：布隆迪、刚果（金）、埃及、埃塞俄比亚、肯尼亚、卢旺达、南苏丹、苏丹、坦桑尼亚和乌干达成立尼罗河流域倡议（NBI）。厄立特里亚以观察员身份参加。该伙伴关系以共同愿景目标为指导：“通过公平利用尼罗河流域的水资源并从中受益，实现可持续的社会经济发展”。共同的信念是，各国可以通过合作为流域全体人民取得更好的成果。同年12月，“促进尼罗河流域发展与环境保护技术委员会”（TECCONILE）成立，埃及、苏丹、卢旺达、坦桑尼亚、乌干达和刚果（金）的水资源部长于在坎帕拉签署协议，其他四个河岸国家作为观察员参加了会议。1999年9月，NBI秘书处在乌干达的恩德培正式运转，NBI取代了解散的TECCONILE，成为协调地区发展的公认组织。 2001年1月26日，世界银行协调了在瑞士日内瓦发起的尼罗河国际合作联盟（ICCON）的启动活动，2003年，应尼罗河流域部长理事会的要求，建立了尼罗河流域信托基金（NBTF），帮助管理和协调向尼罗河流域倡议的善款。在具体的运作中，NBI几乎完全依赖外部资金来启动和运营，这使人们对其长期可持续性产生了怀疑。2010年5月14日，在1999年《尼罗河盆地倡议》基础上，各方签署了旨在公平合理使用水资源的《尼罗河合作框架协议》，协议提出了开发和保护尼罗河流域水资源应遵循的15条原则，但在水安全问题上没有达成一致意见。同时，由于尼罗河流域国家尚未完全批准《国际水道非航行使用法公约》，因此无法完全解决尼罗河水资源分享的诸多争端问题。 南苏丹的独立进一步改变了尼罗河流域的地缘政治平衡。南苏丹政府控制着尼罗河流量的28%，2011年7月独立两个月后，南苏丹开始寻求加入尼罗河流域倡议（NBI），并在将来有可能需要和苏丹进行新的水量分配谈判。 3. 结语：除了合作别无选择 尽管尼罗河流域水资源得天独厚，历史文化悠久，但是流域各国人民仍面临着重大的挑战：殖民遗产，贫穷，不稳定，人口的过快增长，环境恶化以及经常发生的自然灾害是当前尼罗河流域各国的特征，其中一些国家是世界上最贫穷的国家，人均年收入不足250美元。而据有关方面的预计，尼罗河流域各国的人口可能在接下来的25年内翻两番，这将使水资源和其他资源面临更大的压力。埃塞俄比亚复兴大坝的修建，让本已面临水资源重重危机的尼罗河流域更添不稳定因素。 从中短期来看，伴随着复兴大坝的注水问题，各方围绕复兴大坝形成的“水政治”仍会莫衷一是，为维护各自的民族国家利益进行激烈论战，甚至有可能上升到冲突、危机、热战的程度。 不过，如果考虑到尼罗河流域已有的合作机制，从长远角度来看，复兴大坝不仅为流域带来了挑战，也提供了合作的机遇：没有一个流域国家不想增进自身的发展；协调管理水利基础设施，可以为区域带来更高的社会经济利益。这些改进将进一步帮助解决因气候变化给流域带来的不确定性。同时，在复兴大坝中流域国家的协调也可能被证明是“水以外”附加利益的催化剂，例如，市场和贸易的更大整合、相关国家法律和制度的协调，以及对环境和治理多个领域的公平发展，等等。这些无疑都会带动尼罗河流域、非洲区域乃至全球层面的能源、粮食生产、运输、工业发展、环境保护和其他相关开发活动的协同创新。国际合作是日益严重的尼罗河水政治的唯一可行和和平的解决办法。转载自
本文部分内容已发表于： 张瑾，《复兴大坝:“坝权”之下的水权之争》，《中国水利报》，2020年9月10日。 张瑾，《尼罗河流域水政治发展报告》，《非洲地区发展报告（2020-2021）》，社科文献出版社，2022年12月出版。 转载自“非洲研究小组”公众号 |
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