导读：本期《非洲深度透视》聚焦尼罗河流域的水政治。水资源是人类生存、社会福利和经济发展的重要资源，也是世界和平和安全的重要战略资源。尼罗河流域不同国家的水资源潜力差异很大，殖民历史上所留下的尼罗河水协议给流域国家带来了不同的历史遗产，在民族国家兴起后，带来了不同的水争议。2011年兴建的埃塞俄比亚复兴大坝让流域国家的民族主义情绪再度高涨，埃及、埃塞俄比亚和苏丹三国在复兴大坝修建和蓄水的不同诉求导致流域水政治一度激化。面对大坝已经建成的既定事实，流域各国只能在接受的基础上寻求合作的出路，才可能避免将局势进一步激化的危险。

尼罗河流域的水政治

作者：张瑾

上海师范大学非洲研究中心副教授

一 尼罗河流域国家水资源的情况

图源：Stratfor

1. 尼罗河流域国家的水资源禀赋

尼罗河是世界上最长的河流，绵延6700公里。尼罗河流域总面积占非洲大陆面积的10.3%，主要河流系统供养来自白尼罗河和青尼罗河。其中，白尼罗河的水源位于赤道湖高原（流经布隆迪、卢旺达、坦桑尼亚、肯尼亚、刚果金和乌干达），青尼罗河的水源则位于埃塞俄比亚的高地。尼罗河流域国家的主要经济部门是农业，超过2.57亿人口，约占共享尼罗河的11个国家总人口的54%，其中一半以上的人口完全依靠尼罗河供水。尼罗河流域生态系统多元，其中多为干旱和半干旱气候。每个流域国的面积、气候、历史和经济政治情况不同，造成尼罗河流域的水政治呈现出复杂态势（表1）。

尼罗河流域不同国家的水资源潜力差异很大。埃及和苏丹是尼罗河流域内面积最大的国家，但降雨量都极少，埃及97%以上的水资源和苏丹77%以上的水资源依赖尼罗河供给；布隆迪和卢旺达的所有水域和乌干达的一半的水资源来自内河。

除埃及、苏丹和肯尼亚外，尼罗河流域国家仍属于世界上最不发达国家，如果考虑到尼罗河流域各国的人口和经济形态，各国的水资源情况的差异性就更突出了：埃及是经济实力最好的国家，但人均用水量较低。埃塞俄比亚、乌干达、坦桑尼亚和刚果（金）近年来的发展增速很快，人均用水量较多。苏丹因为政局变动且战乱频仍，国民生产总值和发展数据并不清晰，但人均用水量居于前列。卢旺达、肯尼亚、布隆迪的发展增速倍增，但人均用水很低。近年来，尼罗河流域国家，特别是埃塞俄比亚、苏丹和埃及，经历了大规模的人口增长，其他国家人口增长的趋势也很明显。基于1995年至2020年尼罗河流域相应国家的人口增长基本都已翻倍，2025年左右，这些国家的人均水资源拥有量预计会持续萎缩到一半至三分之一（表2）。

农业部门在尼罗河流域的总取水量中占近75%。在埃及和埃塞俄比亚，农业占取水量的86%，而苏丹为94%。雨水为大湖地区国家的农业做出了重要贡献。但是，在尼罗河下游地区，雨水的供应非常稀缺，即使是小规模的农业也必须主要依靠河流或地下水。目前，尼罗河流域潜在灌溉区的98.7%位于气候干燥的埃及和苏丹北部，两国还是流域的农业大国、工业大国和人口大国，对水的需求最大。必须指出的是，尽管有十个河岸国家，但其中埃塞俄比亚、埃及和苏丹三国对有意义地合作共享尼罗河水最为关键：埃塞俄比亚为主要供应国，埃及和苏丹为主要消费者。为了解决水资源问题，不同的流域国家都进行了相应建设：埃及是区域内的农业大国，除了一直致力于兴修水库外，还积极发展节水滴灌农业，探索“虚拟水”等全新的水资源管理模式。苏丹在上个世纪建造了四个水坝，覆及18,000平方公里的灌溉土地，这使苏丹成为次于埃及的尼罗河第二大使用者。坦桑尼亚和肯尼亚则积极探索和德国等洲外国家合作的输水工程。目前，各个国家都有自己相应的水资源规划，以求更好地适应国家发展的必需要求。

图1：尼罗河流域国家及其基础设施图

2. 埃及的“历史权益”：尼罗河水争议的由来

4000至6000年前，北非气候潮湿，农业社区居住在如今的撒哈拉沙漠中。随着该地区气候的日益干燥，人们纷纷向尼罗河这个最可靠的水源地迁移。在不断迁移和定居中，人们逐渐掌握了尼罗河的一些泛滥规律，并开始利用尼罗河的洪水来灌溉沿河的农田，确保始终有足够的食物来满足人口发展的需求。后来，随着尼罗河流域人口不断增多，保障水运和存储的运河、水坝等新工程出现，对有限的土地和水资源的争夺也愈演愈烈。

一般而言，在跨界水争端中，上游国家容易占据主动，建水坝或产生污染都直接会威胁到下游国家的用水安全。但在尼罗河的分配利用历史中却正好相反，呈现出“下游国家说了算、上游国家靠边站”的倒挂局面。

1882年至1898年间，英国不仅占领了埃及，还溯尼罗河而上占领了苏丹，进而对两地推行单一经济，推广棉花种植以供英国纺织业发展。当时的棉花种植采用漫灌，蒸发量大，耗水量也大。英国殖民当局曾公开表示说，需要更可靠地提供更多的（尼罗河）水资源，否则当局就会面临“利润大幅度下降，政治动荡的危险增加”的风险。在英国殖民统治者们的鼓励下，埃及出现了更多的拦河坝和运河，以使更多的土地发挥效能。“理所当然地”，英国将尼罗河的水资源权益几乎全部划分给了自己所属的埃及和苏丹，其中，埃及是最获益的国家。

划分尼罗河水资源利用的权益正是欧洲殖民者瓜分非洲时确定边界和势力范围的重要内容之一，并不顾及非洲本身的权益。1891年4月15日，《盎格鲁-意大利议定书》签订，其中的第3条规定：“鉴于灌溉，意大利政府承诺不在阿特巴拉河上建设任何可能明显改变尼罗河水量的工程”。不过，由于当时本文使用的语言过于含糊，并没有提供明确的财产权或用水权。

1902年5月15日，英国与埃塞俄比亚签订条约，第3条规定：“不得在青尼罗河，塔纳湖或索巴特上建造或允许建造任何工程，除非与英国政府和苏丹政府达成协议，否则就必须阻止任何用水活动。“该协议自签订之时就是尼罗河流域最有争议的协议之一。由于该条约的目的是建立英国与埃塞俄比亚之间界限，英文版本又与埃塞俄比亚的阿姆哈拉语版本有不同的含义和理解，并且“从未被埃塞俄比亚批准”。因此，对现代水争议的影响较为有限。

1906年5月9日，英国与代表刚果独立国家政府的宗主国比利时签订协议。第3条规定：“刚果独立国家政府承诺，除非经苏丹同意，否则不得在塞姆利基河或伊桑戈河上或附近建造或允许建造任何会减少进入阿尔伯特湖水量的设施。“尽管该协议仅有利于尼罗河水域的下游用户，但限制了刚果本地人进入尼罗河区域的权利，也显失公平。但这样忽略非洲本土的条约却是常态。1906年12月13日，英国、法国和意大利签署《三方条约》，其中第4（a）条规定：“共同行动……捍卫，……大不列颠和埃及在尼罗河流域的利益，特别是在不损害意大利利益的情况下，对该河及其支流的水域进行管制。”这份条约完全否认了埃塞俄比亚的水权，遭到埃塞俄比亚的当即拒绝。

1925年，英国和意大利就塔纳湖问题交换了意见，互相承认对埃及和苏丹之前的（殖民）水权。埃塞俄比亚反对该协定，并希望国联出面，反对英国和意大利擅自决定自己所属的湖泊的协议。但是由于没有强制执行协议的明确机制，埃塞俄比亚和国联的过问都不了了之。

1929年5月7日，埃及与英国及苏丹各自签订协定。内容包括：埃及和苏丹每年分别利用尼罗河流量的48亿立方米和40亿立方米；每年1月20日至7月15日（旱季）的尼罗河水流留给埃及使用；埃及保留监测上游国家尼罗河水流的权利，且可以不经上河沿岸国家的同意，就有权进行与尼罗河有关的项目；或者有权否决任何可能对其利益造成不利影响的建筑项目。该协议完全倒向埃及，让埃及不仅在旱季可以完全控制尼罗河（旱季最需要农业灌溉用水），还严重限制了苏丹的配水量，是引发争议最多的协定。

20世纪民族独立浪潮后，流域国家纷纷独立，开展了一系列水利发展项目，他们都希望尼罗河水资源的相关权益可以进行重新规划。占有优势的埃及和苏丹希望保持着水利分配的优先权，以配合自己已有的项目建设。1952年，埃及独立后，就开始在上埃及区域建筑阿斯旺大坝。1970年阿斯旺大坝建成，可以满足埃及每年种植两种农作物，即便后来埃及人口增加，国内的水安全还是有相应的保障。

苏丹是撒哈拉以南非洲最大的灌溉区，农业和灌溉广度仅次于埃及。1952年苏丹独立以来，除了积极进行农业灌溉外，也积极提升棉花和糖业等经济作物的灌溉。麦洛维大坝（Merowe Dam）等，为苏丹农业发展作出了积极贡献。为了更多地使用尼罗河水，1956年苏丹独立后，苏丹就使用尼罗河水域与埃及进行了重新谈判。1959年，苏丹与埃及签署再次签订《尼罗河水域协定》，商定在埃及的阿斯旺高水坝测算出的尼罗河年平均流量约为840亿立方米，允许苏丹和埃及分别分担尼罗河的全部平均年流量，分别为188.5亿立方米和555亿立方米；每年因蒸发和其他因素造成的水损失约100亿立方米，在将份额分配给埃及和苏丹之前，应将从尼罗河的收益中扣除该数量。如果尼罗河水必须与另一河岸国共享，则将从苏丹和埃及的水和分配/份额中按尼罗河水量的等分部分（按阿斯旺大坝的储量为尼罗河的年度流量计量）中扣除该分配量。该协定还授予了苏丹在青尼罗河上建造水坝，并发展其他灌溉和水力发电，直到充分利用其在尼罗河的份额的权益。然而，由于此协议完全忽略了尼罗河流域其余八个国家的水权，一直没有得到其余各方认可。

图源：Shutterstock

3. “非洲水战争”的策源地

从历史上看，埃及和苏丹是通过殖民协议获取的尼罗河流域控制权，两国一直坚称要维护地区和平和稳定，也是基于这些协议的基础上。与苏丹相比，埃及在利用尼罗河水方面享有压倒性的权利。20世纪50年代之后，随着尼罗河上游地区人口不断增加，经济建设规模不断扩大，流域各国对水资源的需求日益增长。它们纷纷提出诉求，要求改变现状，对水资源份额重新进行分配，以使上下游国家享受平等权利。围绕尼罗河水资源产生的争议持续不断，甚至成为非洲战争策源地。

首先，苏丹和埃及在共享尼罗河问题上存在分歧。1956-1958年期间，埃及为了报复苏丹不同意阿斯旺高坝的修建，退出了先前的协议；苏丹因此得以在青尼罗河上建造玫瑰色大坝（Roseires Dam），并单方面宣布不加入1929年协定，双方关系恶化，一度兵戎相向。1976年开始，埃及在苏丹和英国支持下建设360公里长的“琼莱运河项目”，旨在把储存在东非维多利亚湖的水输送给埃及和苏丹。但由于蒸发量过大、资金、技术等原因，项目迟迟没有完成，最终于1984年埃塞俄比亚内战时终止。1985年苏丹总统努马里（Numayri）倒台后，埃及和苏丹针对尼罗河水量分配的龃龉又不断增加。1990年左右，苏丹官员屡屡开始使用从埃及扣留尼罗河水域的威胁。1995年6月，埃及总统穆巴拉克险些被恐怖主义分子刺杀，因传恐怖分子来自苏丹，双边关系进一步恶化。紧接着，苏丹国家伊斯兰阵线（NIF）领导人哈桑·图拉比（Hassan al-Turabi）宣称要通过改变尼罗河的水流来阻止向埃及的供水，这给埃及当局带来了极大恐慌。穆巴拉克总统很快回应：“那些在喀土穆玩火的人……将迫使我们对抗，捍卫我们的权利和生命”。同时，埃及外交部长宣布：“我警告图拉比不要玩火，同时不要玩水”。埃及和苏丹之间的紧张关系成为多方预测尼罗河终将面对“水战”的主要原因之一。

其次，为了有更多的水来增加农业生产来养活其不断增长的人口，只要和尼罗河水使用的项目，都会受到埃及的高度关注，甚至进行外交威胁。2004年，坦桑尼亚计划建设维多利亚湖管道，这将使大约40万西北部居民受益，但埃及坚称根据1929年的协议，禁止坦桑尼亚未经英国允许而封锁尼罗河的水域。埃及还威胁要炸毁该建筑工地，因为不能改变尼罗河水量，尼罗河需要向北流入阿斯旺水坝的水不受影响。

最后，尼罗河流域“水战”的最大导火索来自埃及与西方国家和埃塞俄比亚的交恶。冷战时期，出于对埃及与苏联的亲密关系的担忧，世界银行对高阿斯旺水坝项目撤资。为了报复，埃及总统纳赛尔将苏伊士运河国有化，并向苏联寻求有关水坝建设的资金和技术支持。在苏联的支持下，1960年，阿斯旺高坝开始建设，1971年投入运营，并形成了世界上最大的人工湖之一：纳赛尔湖。在美国垦殖局的帮助下，埃塞俄比亚开始对尼罗河流域地区的电力和灌溉项目进行可行性研究。尼罗河流域的英属东非国家则抗议埃及一直将其排除在1959年的《协定》之外。1970年，埃塞俄比亚试图从世界银行获得资金修建芬查水电站（Fincha Power Station），埃及和苏丹都援引1902年的尼罗河协议和英国与埃塞俄比亚之间的条约表示反对，但大坝终于在1973年建成，并向下游供水，推进了埃塞俄比亚渔业和制糖业的发展。1978年，埃塞俄比亚前领导人马里亚姆（Mengistu Haile Mariam）提议再在尼罗河上修建一系列水坝，当时的埃及总统萨达特立即表态说：“我们不会在埃及等着渴死，我们要去埃塞俄比亚，在那里死。”1988年，埃及外交大臣布特罗斯·布特罗斯-加利（Boutros Boutros-Ghali）公开表示尼罗河是埃及下一场战争的策源地。尽管经济和技术落后以及政治问题曾使埃塞俄比亚开发尼罗河水的计划长期搁置，但20世纪90年代中期之后，随着埃塞俄比亚人口快速增长，粮食需求不断增加，对水的需求已经成为燃眉之急。加之西方国家的财政援助增加，这为埃塞俄比亚提供了信心，单方面制定了将尼罗河水用于自己的灌溉项目的计划。尽管埃及和苏丹表示反对，但埃塞俄比亚仍坚称其拥有在其边界内开发水资源的主权，在尼罗河上游建造了许多小型水坝，并计划增加许多水坝，以提高该国的灌溉和水力发电能力。2011年，随着“复兴大坝”的“问世”，尼罗河流域的水政治面临最大的危机。

图源：madote

转载自“非洲研究小组”公众号