建设中的复兴大坝资料图片

　　□张瑾上海师范大学非洲研究中心副教授

尼罗河流经非洲11个国家，流域内有3亿多人以此为生。自沿河上游国家独立以来，他们不满殖民时期的水资源分配规定，在如何合理分配和利用尼罗河水资源的问题上争论不休，力图改变埃及独霸尼罗河水资源的现状。尼罗河水量主要发源于埃塞高原的青尼罗河，青尼罗河上复兴大坝的动工兴建，使埃及与埃塞俄比亚的水权之争趋于白热化。

　流域国家的水权之争

1882年至1898年间，英国不仅占领了埃及，并溯尼罗河而上占领了苏丹，进而对两地推行单一经济，推广棉花种植以供英国纺织业发展。由于当时棉花种植采用漫灌，加上蒸发量大，因此耗水量很大。为保证用水，划分尼罗河水资源利用权益成为欧洲殖民者瓜分非洲时确定边界和势力范围的重要内容之一。

20世纪上半叶，同处尼罗河下游的苏丹和埃及也存在水资源分配问题，经过长时间的协商与谈判，双方最终于1959年签署《全面利用尼罗河水协议》。苏丹与埃及拥有尼罗河90%的水资源，但此协议并没有改变埃及独享大头的局面，同时，协议将流域内其他国家排除在外，引起上游国家尤其是埃塞俄比亚的强烈不满。

20世纪下半叶，埃及利用与美国的良好关系，对尼罗河上游国家开发尼罗河的水利项目进行打压。当时上游各国独立不久，国力不强，埃及的阻扰政策成效明显。但随着近年来上游各国的发展，尤其是进入21世纪以后，埃及越来越难以把控局面。

近年来，尼罗河上游国家人口不断增加，经济建设规模不断扩大，对水的需求日益增长，因而，他们迫切需要改变现状，对水资源份额重新进行分配，享受平等权利。在这样的背景下，流域各国都在努力为争取和利用水权开展多边协商，谋求建立稳定的对话机制和监管平台，从而加强对尼罗河的水治理。从1990年开始，流域各国经过二十年的沟通与协商，终于在2010年5月14日，在1999年《尼罗河盆地倡议》基础上签署了旨在公平合理使用水资源的《尼罗河合作框架协议》，协议提出了开发和保护尼罗河流域水资源应遵循的15条原则，但在水安全问题上没有达成一致意见。

“坝权”之下的口水之战

埃塞俄比亚虽然雨量丰沛，号称“非洲水塔”，但水利开发利用率极低。十几年前，埃塞俄比亚全国发电装机容量仅为200兆瓦，能用上电的人口不到20%。埃塞俄比亚决定充分利用高原势力资源大力开发水电，让电力出口超过咖啡成为最大创汇产业，于是吉巴Ⅲ（187兆瓦）、特克泽（30兆瓦）、戈巴（37.1兆瓦）等一批水电站纷纷涌现。

　　复兴大坝是埃塞俄比亚实现第二个“增长与转型计划”的重要一环。埃塞俄比亚在1950年代就有建坝想法，但囿于当时国内条件和国际形势一直无法动工。2008年，埃塞俄比亚提出在青尼罗河上游共建大坝的计划，被埃及回绝，于是埃塞俄比亚决定自行建造，开始做筹建准备。一直以来没有大家一致认可的水资源管理和使用协议。经过多年协商，流域内国家于2010年5月在乌干达拟定了重新分配尼罗河水资源的协议，但埃及和苏丹以危及水安全为由拒绝签署此协议。

2011年1月，“阿拉伯之春”波及埃及，2月，埃及强权领袖穆巴拉克下台。埃塞俄比亚趁埃及国内政局动荡之际，于4月举行了大坝的奠基仪式，并将计划中的“千年大坝”更名为“复兴大坝”。苏丹可从复兴大坝获益颇多，并不反对建坝；埃及起初反对，后来改变立场。尤其是2014年塞西新任埃及总统后，为了改善埃及国内外环境，开始试图打破与埃塞俄比亚的外交僵局，恢复谈判。

2015年3月，三国代表在喀土穆发表《原则宣言》，三方同意在不损害各方利益的前提下，展开合作。埃塞俄比亚表示大坝竣工后将采取相关措施保证流入下游的水量不会减少，并表示枯水期不进行蓄水。此后，专家委员会就大坝的安全、蓄水和运营等问题进行技术层面上的谈判。但由于2018年埃塞俄比亚、埃及和苏丹因为选举、政权更迭和国内局势动荡，谈判进程被延误，拖延导致对地区不稳定的担忧再度升温。

2019年9月，埃及总统塞西在联合国大会上发言时提出大坝问题，呼吁国际社会对埃塞俄比亚施加压力，将问题国际化。10月，在索契举行的俄罗斯-非洲峰会期间，俄罗斯促成了埃及和埃塞俄比亚领导人同意恢复谈判。随后，两国接受了美国和世界银行的调解。今年2月，埃塞俄比亚认为美国起草的草案对复兴大坝蓄水设置严格条件，本质上还是在维护1959年的协议，拒绝签字。6月起，非盟介入。虽然非盟认为90%的问题已经解决，呼吁尽快就蓄水和大坝运营签署协议，但埃塞俄比亚认为鉴于目前形势，不能签署约束性的协议，只接受指导性的协议。

有学者认为“非盟没有在敏感问题上发声的先例”，最大的作用可能就是把大家拉在一起“谈”，而不可能“判”。

　马拉松式谈判的争议焦点

首先，首次蓄水是否需要埃及和苏丹同意。第一，埃及和苏丹一致认为埃塞俄比亚不能单方面蓄水，但埃塞俄比亚利用雨季在7月已完成第一阶段49亿立方米的蓄水，且“没有给下游国家带来危害”。这一问题在后续谈判中已没有意义。第二，复兴大坝设计蓄水量为740亿立方米，埃塞俄比亚计划分阶段在3年内蓄满（2021年3月前的第一阶段49亿立方米，之后的第二阶段184亿立方米，第三阶段约500亿立方米），力求尽快投产收益，而埃及和苏丹则担心蓄水影响下游河水流量。埃及要求每年只能按第一阶段49亿立方米的量蓄水，这样算下来，水库蓄满需要15年。埃塞俄比亚前期近50亿美元的投入，要想靠发电输出换汇偿还遥遥无期。这也将是后续谈判的重点和难点。

其次，减缓干旱。美国主导的谈判提出要缓解下游国家的干旱，甚至设计出三种解决方案。埃塞俄比亚则认为“缓解干旱”一词别有用心。埃及大部分地处干旱沙漠，如接受美国方案，则让人认为埃及的干旱是埃塞俄比亚建坝人为造成的。据埃及测算，大坝蓄水后纳赛尔水库将减少5%的库容。埃塞俄比亚认为，如果埃及担心上游来水减少，那么这个责任要上游所有国家来承担，包括白尼罗河沿岸的国家。

有学者指出，埃及真正担心的其实不是水量减少，而是对“历史水权”背后的区域大国地位的撼动，是尼罗河流域地缘政治格局的改变。就目前形势看，即便各种国际势力都参与谈判，也恐难在近期达成各方接受的协议。即便埃及考虑用空军先进的阵风、F16等战机轰炸、发射远程导弹或动用特种部队等手段炸毁大坝，埃塞俄比亚也做好了部署从俄罗斯购得S-300防空导弹护卫大坝的准备。

目前，大坝已开始蓄水，工程接近竣工，谈判的主动权已经转移到埃塞俄比亚手里。如协议签不下来，大坝项目会继续推进。如一定要签署协议，各方尤其是下游国家，必须要以更包容的心态，权衡“面子”与“里子”，做出实质性的让步。

（作者简介：张瑾，上海师范大学非洲研究中心副教授）

（本文刊于《中国水利报》2020年9月10日）